土地资源配置严重不合理,为什么?怎么办?|观点

导  读


城市化并不意味着一定占用大量的耕地,也并不必然意味着农村凋敝。推进土地制度的市场化改革,能够优化资源配置,节约土地资源,避免耕地减少,创造巨大财富,促进乡村的繁荣,才会有效的支持未来城市化发展和长期经济增长。


文/王小鲁(中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员)

注:文章来源:本文是作者9月23日在“第二届野三坡中国经济论坛”上的演讲,经本人审订。作者授权爱思想网发布。


我们过去二三十年的城市化快速发展趋势,使得城镇人口迅速增加,而乡村人口在逐渐减少。根据国家统计局数据,1990年全国城镇人口只有3亿人,到2016年已经是7.9亿人,增加了将近5亿人。如果按城乡建设部的数据,1990年城市建成区人口3.3亿,镇和县城建成区的人口1.1亿,合计4.4亿人,到2016年合计已经是8.3亿人,城乡建设部的数据里可能有部分重复计算,但是总的变化趋势和统计局的数据是一致的。再看农村人口,1990年统计局数据8.4亿,2016年5.9亿,减少了2.5亿人。


同一个时期,城市、县城、镇和村庄占地面积都在增加,城市建成区面积从1.3万平方公里上升到5.4万平方公里,是原来的四倍以上。县城和建制镇的建成区面积从1.5万上升到5.9万,接近原来的四倍。农村村庄的占地面积1990年是12.5万平方公里,到2016是14.6万平方公里,也增加了2万多平方公里的土地。我说的村庄占地不包括农用地,指的是村庄本身的占地。


由于城市占地面积的迅速扩张,远远快于城市人口的增加,造成的结果就是城市的人口密度在迅速下降。1990年城市按建成区面积算,每平方公里2.5万人,2016年只有8800人。也就是说现在城市的人口密度下降到只有1990年的三分之一。同时县城、镇和村庄的人口密度也都下降了,但是下降的幅度相对比较小。



这张图可以看得更清楚,1990年每平方公里2.5万人的城市人口密度,和镇、村庄都有非常明显的差别,这个差别体现了城市的集约化优势,就是城市能够提高土地的集约度,能够容纳更密集的人口,从而节约更多的土地资源,这是城市化的重要贡献之一。尤其对中国这样土地资源稀缺的国家来说,非常重要。但这个功能正在丧失,到2016年我们看到城市的人口密度与县城和镇的人口密度相比已经相差不多了,和乡村的人口密度相比也已经大大的接近。


我们再来看乡村,1990年8.4亿,下降到现在的5.9亿,减少了2.5亿人口,但是乡村占地面积不减反增,增加了2万多平方公里。道理上讲,人口迁移到城市去了,村庄的非农用占地闲出来了,村庄占地应该减少,但实际上没有减少反而增加了。


把城市、县城、镇和村庄占地全部加在一起,合计是多少呢?1990年15万平方公里,2016年25万平方公里,这十六年间增加了10万平方公里的土地占用。这个现象实际上说明当前我们的土地资源配置存在严重的不合理。城市发展一方面受到土地资源有限的制约,另一方面无效占地太多,土地资源大量的浪费,所以城市化提高土地集约度的功能正在丧失。


在城市我们可以看到一方面楼房越建越高,另一方面占地越来越多,到处是过宽的马路,过大的广场,闲置的房地产,还有无数土地利用率很低的开发区,高新产业区等等。全国仅国家级新区、自贸区、经济技术开发区、高新产业区就有几百个,还有更大数量的省、市、县各级的开发区、产业园区。其中多数产业区、开发区占用了大量的土地,但没有得到有效的利用,土地闲置的情况非常严重。因为各级政府热衷于建新城、拉动GDP,但对土地资源的合理有效利用缺乏关心。


从农村来说,有些地方农民的耕地被强制征用,而农民没有得到合理的补偿,但另一方面闲置的非耕地无法得到有效利用,很多农村地区在走向凋敝。城市化还在发展,我们现在城市化率是57%,而发达国家大部分在80%以上。如果我们未来20年能像发达国家一样,城市化率再提高20%点,从57%提高到77%,再加上基础设施改善、道路增加等等需要占用土地,那么按照过去的趋势来估计的话,可能要再多占10万平方公里的土地,结果就只有进一步挤占耕地。


我们国家960万平方公里的土地,这个国土资源的分布是什么样呢?耕地只有135万平方公里。大家从图上可以看到,大部分的土地是林地、牧草地、和未利用的土地。未利用的土地还能不能再利用?很难,因为基本上都是荒漠和高山。


我们看到图上红色部分的城市、镇、村和工矿用地加起来31万平方公里,如果未来再增加10万平方公里的占地,占到哪儿去?不能在荒漠上建城市,不能在高山上建城市,可以建到草场、草地,但是草地主要在新疆、西藏、内蒙这些人烟稀少的地方,在那儿建新城市也没有什么人会去。


那么未来城市发展再要占地,有什么地可占?只能占耕地。我们国家过去一直有个18亿亩耕地的红线,因为我们人均耕地面积比世界平均水平要少得多,大约只相当于别人的三分之一,因此我们就有个粮食安全问题,耕地不能太少,要保护好一定数量的耕地。


现在有多少耕地?国土资源部和统计局的数据有过几次变化,过去说是120万平方公里耕地,也就是18亿亩,后来又说是135万平方公里,那差不多是20亿亩。这是不是意味着耕地增加了?不是。这只是纸面上的变化,统计的变化,实际上耕地没有增加,反而一直在减少,原因就是因为城市面积在不断扩大,在占用更多的耕地。


这就形成了一个尖锐的矛盾,一方面城市如果按照现在的模式发展的话,还要占用大量的耕地,另一方面耕地应当受到保护,耕地再减少下去我们会面临粮食安全问题。这个矛盾是怎么产生的?问题出在什么地方?


我认为主要原因有这么几点:首先,土地资源配置目前是完全由政府决定的,市场优化资源配置的功能无法得到发挥。很多地方政府热衷于大拆大建,追求短期的政绩目标,要在短期内不断扩大投资,提高GDP,表现突出的政绩,所以要大量的占地。同时还要增加政府的土地收入,所以要征地、卖地。但在这些活动过程中,忽视了资源配置的效率,因此造成了大量的无效占地,导致土地资源大量浪费。


另一方面,农村闲置的非耕地不能够有效利用,因为我们没有开放土地市场。在城市化过程中,几亿人口已经转移到城市去了,农村很多非耕地资源闲置下来了,但是不能得到有效的利用,农民对土地的合法权益也无法得到实现,这是因为他们的宅基地空出来了,但是不能卖,也不能建房向外人出租,有很多的限制性规定。当然有些地方突破了这些规定,但是按照现在的制度是不合法的。另外这也和城市户籍制度和社会保障的改革进展缓慢有关。因为这些转移人口没有城市户籍和保障,在城市居住不稳定,影响到他们在农村的住房和宅基地的转让和利用。


我们国家的土地改革进展仍然缓慢,2012年十八届三中全会提出要形成全国统一的城乡建设用地市场,要推进土地制度的改革,但是这个改革在近几年没有多少进展,始终停留在少数地区试点的阶段。最近有十几个城市允许农村集体建设用地建房出租,这是个积极的突破。但还没有变成全国的政策。


未来的改革应该怎么推进呢?在我看来有这么几条,首先城市建设规划要通过多方的专业评估和社会公众的评价,来提高土地的集约度和利用效率,防止长官个人说了算的现象。同时需要推进政府改革,改变政府激励机制,从GDP第一的政府转向服务型政府。


第二就是开放土地市场,在符合土地管理制度的条件下由市场来配置资源,改变政府独家征地独家卖地的模式。推进农村集体建设用地和农民闲置住房、宅基地直接进入市场。


土地市场的开放能够带来什么?首先,土地供应多元化有利于缓解城市土地短缺,抑制地价的上涨,加速城市化发展。第二,农村闲置的非耕地进入市场,能够使资源得到有效利用,促进观光农业的发展,促进休闲度假村、特色小镇的发展,促进乡村繁荣,增加农民收入。


第三,更多的边远农村地区,他们的闲置土地难以得到有效利用,因为这些地方城市化波及不到。怎么办?可以通过把闲置的土地复垦为耕地,并且通过市场化的指标转让制度(需要逐步建立这样一套制度),来使边远地区农民能够通过土地的再利用获得收益,能够广泛分享城市化带来的收益。另一方面,城市在占补平衡的条件下,可以获得需要的土地资源,这样是一个双赢的结果,两方面得利的结果。当然,占补平衡需要考虑到土地质量的差别,不一定是简单的一亩换一亩。


现在农村的现状用地14.6万平方公里,再说一遍,这是村庄和乡所在地的占地,不包括耕地。这个占地面积是城市建成区占地的2.6倍,我们现在农村人口已经少于城镇人口了,但是农村占地仍然远远大于城镇的占地,无效占地过多。所以未来通过村庄整治,通过复垦,通过市场化的指标转让,应当能够节约出来5万到6万平方公里的土地,可以基本上满足未来二十年城市化的土地需求,当然其他的基础设施占地还要另说。如果这些土地进入市场进行转让,我们假定按每平方米100元到200元的价格来计算转让价格的话,那么它可以创造5万亿到10万亿元的土地收益,这会对促进农村繁荣、缩小城乡差别做出巨大的贡献。


最后用几句话概括,城市化并不意味着一定占用大量的耕地,也并不必然意味着农村凋敝。推进土地制度的市场化改革,能够优化资源配置,节约土地资源,避免耕地减少,创造巨大财富,促进乡村的繁荣,才会有效的支持未来城市化发展和长期经济增长。

污染场地治理修复技术与项目管理实务

精英训练营(第九期)


01

培训对象

从事污染场地调查评估、治理修复、环境管理等科研院所、企事业单位相关人员均可参加。特别针对有不同需求的土壤及地下水专业人员提供必要的专业实务知识,使其在面对任何土壤及地下水场地调查项目时,能顺利依其所学成功地执行相关工作。每班仅限40人,先报先学。


02

课程特色

【培训内容全面、系统、专业性强】

易修复学院课程体系除着重于土壤及地下水污染场地调查、修复项目技术层面的培训,亦特别强调非技术面(管理面、风险面、H&S面)的培训,是在《场地环境调查技术导则》的框架基础之上,对于土壤及地下水的污染概论、采样分析、调研技术、修复技术选择、修复策略制定、模式模拟、前沿修复技术介绍、调研以及修复技术项目管理过程等从场地调查到修复技术选择的全过程的深入讲解,尤其是对于一些修复项目执行过程中容易出现的技术难点进行现场的演练,力求做到教师专业知识无保留,学员在专业上学有所得。对于往期参加过培训学习的学员的跟踪采访结果表明,经过易修复学院系统的学习,学员在本公司都迅速成长为公司的技术骨干。


【理论与实践相结合的课程体系】

易修复学院课程体系在场地调查以及修复技术的理论体系之中,辅以大量的实务分析。首先,对于课程中的理论技术难点增加现场演练过程;其次,在调查班以及修复班都增加了技术实操、演练过程。如:“调查班”会在工业场地现场进行布点采样、调查等技术的实际演练;地下水中污染物的扩散模拟过程增加了现场软件操作的环节;“修复技术班”会带领学员到北京某大型土壤修复基地现场考察教学,考察内容包括了解修复技术(生物堆+气相抽提联合处理技术、固化稳定化+阻隔填埋联合修复技术)、认识修复工程(包括污染土暂存、修复、验收、二次污染防治设施)。通过这些实践环节便于学员对知识更全面的理解和掌握。


【面对需求的多层次课程体系】

土壤修复领域是从污染物的分析监测、修复技术的筛选、技术的施工、项目的管理、药剂的研发、设备的创新等全产业链上的广泛领域。针对企事业单位从事项目处于产业链的不同阶段的特点,易修复学院将课程体系分成了污染场地治理修复技术与项目管理实务精英训练营(调查班)、(修复技术班)、(项目管理班),采用分层次的课程体系分别授课,学员可以根据自己所处的知识体系自由选择,切实起到技术提升的作用。


【交互式教学、小组案例式教学模式】

易修复学院授课形式亦采用国内外知名大学EMBA课程中的交互式教学及小组案例教学方式,避免满堂灌的填鸭式教学方法,更加利于学员吸收、消化所学知识,以学员为主体的教学过程,极大地调动了学员学习的积极性,并能从老师潜移默化的教学中得到很多实践经验。


【名师主讲,团队支持的授课模式】

易修复学院拥有自己的专家团队资源,聘请其中经验丰富、有实战经验的土壤修复领域专家进入讲师团队,在一名主讲教师之外,辅以有大量实践项目经验的助讲教师,系统地为学员进行授课、辅导。避免了由一名教师满堂灌的形式,并且在讲授之外,由助讲教师适时地辅以项目案例进行支撑,更好地提升学员对于知识的应用能力。


【课前、课中、课后全流程的课堂服务管理】

易修复学院建立完备的课程服务体系。课前老师会拟好作业给学员,以便提前了解学员的专业程度,因材施教;课中,教师按照由整个讲师团队根据行业特点共同研讨后的内容体系进行理论与实践的授课;课后建立学员联络平台,由授课老师提供修复技术追踪及咨询,使学员不只在课堂上学习知识,并进一步延续到后续的工作中。在整个过程中,做到学习不断线。


03

师资简介

张鲁钧 

 张老师曾于美国加州阿拉米达县水务局地下水部门、亚洲开发银行(ADB)Mong Dong项目办公室、美商西图公司(CHIM HILL)、IT公司(The IT Group)从事土壤及地下水调查及修复相关工作,也在台湾中原大学环境工程系担任兼任助理教授。张老师在土壤及地下水修复领域有26年工作经验,除中国大陆外,在美国、韩国、日本、菲律宾、越南、大中华区(包括台湾、香港、澳门)都有执行土壤及地下水调查或修复项目经验,其中并包括担任修复期程长达10年或20年以上数个修复项目的项目督导(主持人)。


黄锦楼  

博士,中国科学院生态环境研究中心副研究员,中国生态修复网/易修复生态平台创始人,北京、重庆、广东、河北等多省市污染场地修复评审委员会特聘专家。拥有12年工业污染场地调查评估及修复技术方案及项目管理方面的经验。2005年参与北京市东南郊等18家重点化工企业土壤污染调查评估修复监理验收以来,一直从事污染场地调查评估、修复、监理、验收等实践工作,十多年来主持和参与了北京、重庆、山东、广东、江苏等地40多个场地的调查评估修复项目。在调查评估方面有较强实力,在修复技术的方案制定、工程验收、项目管理、修复工程技术支持方面经验丰富。


04

日程安排

(11月16日8∶30-9∶00am 报到)

(一)“污染场地治理修复技术与项目管理实务精英训练营”(调查班)

1、课程安排  

 

(二)“污染场地治理修复技术与项目管理实务精英训练营”(修复技术班)

1、课程安排


05

培训报名

1、每个班学费3000元,含资料费、培训费、餐费。 交通差旅、住宿费等其他费用自理。

2、训练课程完毕,由中国生态修复网向培训学员颁发培训证书。

3、请填写回执到邮箱:cultivation@er-china.com,缴费后主办方将与您电话沟通相关事宜。

4、报名截止日期:2017年11月15日。

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06

联系方式

中国生态修复网

联系人:胡进明

电  话:18632635591 

Email :cultivation@er-china.com

地  址:易修复众创园·北京园区

(北京市海淀区西三旗建材城东路10号院9号楼)

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